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基于城市规划过程中土地问题的探究

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龙源期刊网 http://www.qikan.com.cn 基于城市规划过程中土地问题的探究 作者:孙小奇 才峰 来源:《房地产导刊》2014 年第 05 期 【摘要】城市土地使用是城市规划实际操作中最重要的对象之一。土地利用问题,一直是 城市规划领域理论和与实践的核心问题。在我国实行计划经济时期,城市土地使用制度是与高 度集中的计划经济体制相适应的,城市土地的使用采用行政划拨的方式。本文主要探讨了我国 新时期下,城市规划的过程中,对土地的利用问题,并根据具体问题提出了相关的应对策略。 【关键词】城市规划;土地资源;发展;研究 在我国社会主义市场经济体制下,城市正处于一系列激烈的社会经济变革之中。从 1954 年开始无偿使用土地,到 90 年代全面认识土地在城市开发中的基础性地位,其间经历了一个 漫长而曲折过程。理论界对土地利用的探索也从未停止过,这些研究工作对建构适合我国国情 的城市发展政策、城市规划新机制都有重要的基础性作用。社会经济的发展、结构的调整、城 市用地的急剧扩张以及城市化进程日益加速等诸多矛盾中,城市土地问题是首当其冲最基本、 最重大的现实问题。城市土地的无偿使用,决定了传统的城市规划只注重在对城市土地进行实 物的管理方面。我国城市土地使用制度的改革,是其中发生最深刻变化的客体。城市土地商品 属性的回归、房地产市场的兴起、土地资源配置中市场机制的切入,都使城市土地在制度、理 论与技术上发生了深刻的变化。城市土地使用制度改革的历程不断冲击着我国旧有的城市土地 管理体制,同时,也向只关注于城市土地功能划分和容量指标控制的传统城市规划提出了新的 挑战。 一、规划领域对土地的研究与探索 1.1 用地统计分析与标准规范制订 城市的发展、调整都离不开现状基础,只能在现状基础上适当调整,逐步完善,这也是多 数城市确定用地规模时采用的方法。《城市居住区规划设计规范》和《城市道路交通规划设计 规范》是城市规划的两部依据标准。这两部标准的控制指标是建立在已有专项用地的研究和国 内若干城市的类比分析之上的。如居住区用*胶庵副辏歉萑煌厍蟆⒅小⑿〕鞘 改革开放以来,规划建设的不同规模居住区的调查资料进行综合分析制订的。 1.2 土地有偿使用与房地产研究 随着国家经济体制改革和沿海开放战略的实施,规划界开始认识到土地的价值,在 1980 年全国城市规划工作会议上,第一次由规划工作者提出要实行土地有偿使用的建议。随后,国 家文件中第一次允许私人房屋买卖,1989 年修改宪法,允许土地使用权有偿转让,奠定了房 龙源期刊网 http://www.qikan.com.cn 地产业的法律基础。随着我国的不断发展,对于房地产业和土地有偿使用政策的认识也逐渐深 化。与此同时,深圳、广州等沿海开放城市也在陆续实施这一政策。 二、我国市场经济中城市土地的变化 2.1 城市规划的基本作用 城市规划的基本作用,体现在保证城市土地及城市空间,合理、有效、有序的使用,因 此,城市规划体系的改革和创新,自然应首先围绕着对城市土地开发利用的有效管理与控制这 一核心问题开展。 2.2 城市规划是政府重要的宏观调控手段 城市规划对城市建设与发展起引导作用,主要集中在城市空间与土地使用方面。控制城市 土地使用及其变化是城市规划工作的技术要点。城市规划在城市土地开发利用中担负的应是控 制、引导和中介的角色,城市规划实施必须以土地的有效经营与调控作为重要的手段,在城市 土地市场中,城市规划应作为市场运作的规范而发挥调控作用,进而提出契合市场经济的城市 用地规划机制。从城市规划体系方面进行全面的创新,改变纯技术层面的城市规划编制体系, 使之不仅是为实施而开发的技术方案,而是更多的向成为公共管理决策提供技术依据的政策文 件转变;建立完善的城市规划法律法规制度,用来规范城市规划的行政行为,确保城市规划实 施的依法管理;强调必须从监督机制的建立上推动城市规划公众参与的实质化,以保障城市规 划的有效实施。 三、对市场经济下城市土地与规划规律的揭示 在我国城市规划中,对土地使用的规划,按《城乡规划法》确定的规划内容要求似乎很明 确,“确定城市用地的规模;划定城市规划区范围;确定城市用地布局结构”等,完成城市用地 *衡的技术要求内容,也就是说只要“套进了”《国标》的指标,做好对建设用地的容量控制, 对城市土地使用的规划即告完成。至于城市用地布局结构的合理性,这是城市规划人员最基本 的“看家本领”。以教课书上的“布置原则”和“布置要求”等理论,结合城市的具体情况,在城市 规划方案中,实际运用便可以完成规划任务。因此,在以“图面评价”视为城市规划工作准则的 机制中,对城市土地“合理使用”的深层结构缺乏研究。市场经济中的城市土地利用,首先呈现 出来的是城市土地的商品化,即要求实现城市土地的商品化“经营”。土地价格和土地市场的出 现,使产生于计划经济模式下的城市规划理论和实践都有许多问题亟待研究。在市场经济条件 下,城市规划实施必须以土地的有效经营与调控作为操控手段,认识城市土地商品化的经济特 征和实现形式,这对把握市场经济条件下城市土地使用的规律及土地使用在城市发展过程中运 行的特点,是首先要面对的新课题。 四、结束语 市场经济中,城市土地利用的首要特征是要实现城市土地的商品化经营。城 龙源期刊网 http://www.qikan.com.cn 市土地的商品化,是在社会主义市场经济条件下,由于存在土地所有权并要求以 地租的形式在经济上得到实现,不是商品的城市土地,仍然要通过价格,采取商品的形式 进行权属关系的转移与经营使用,并受商品经济内在规律所制约的一种客观经济现象。城市土 地不是一般意义的商品,是具有特殊性质的商品综合体。城市土地商品化的经济特征,使城市 土地资产价值凸现。土地利用是人类占有土地的最终目的,因此,作为城市经济活动载体的城 市土地利用,实际上是一项经济活动。在实际经济关系中,由土地的实质决定城市土地的“两 重性”,土地不仅是资源,同样



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